《突发事件应急预案管理办法》修订说明

根据《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》，结合国家应急管理体制机制改革实际，我部深入总结近年来应急预案管理工作经验，对《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》）进行修订，形成了修订征求意见稿。现将有关情况说明如下。

一、《办法》修订的必要性

《办法》实施以来，我国应急预案编制、审批、备案、演练、评估、修订等工作不断加强、规范性不断提升，在推动建立健全应急预案体系方面发挥了重要作用。应急管理部组建以来，对全国应急预案体系建设进行了深入分析，尤其是结合新冠肺炎疫情、河南郑州“7·20”特大暴雨灾害等突发事件应对和《国家突发事件总体应急预案》修订情况，就应急预案管理工作与各地方、各有关部门进行了深入沟通交流，充分听取了有关专家学者的意见建议。从各方面反馈看，应急管理体制改革后，有必要对《办法》进行修订，进一步加强新体制下应急预案管理工作，推动形成与全面建成小康社会相适应的应急预案体系。主要考虑如下：

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的需要。党中央、国务院高度重视应急预案体系建设。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。李克强总理多次作出批示，要求建立应急预案动态管理制度,做足做细做实预案。加强应急预案管理，健全完善应急预案体系，是各地区各部门贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体要求，也是提高重大风险防控和突发事件应对能力的职责使命。

二是适应应急管理体制机制改革的需要。根据《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》部署，我国应急管理体制进行了再塑重造，组建应急管理部，负责“指导应急预案体系建设，组织编制国家总体应急预案，综合协调应急预案衔接工作”，已报全国人大常委会审议的《突发事件应对管理法（草案）》也从法律层面固化了改革成效。应急预案管理工作也需适应新形势下新情况、新要求，有必要对相关制度机制进行调整和完善。

三是进一步健全完善应急预案体系建设的需要。目前，我国已形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，各地区各有关部门按照相关应急预案要求，强化应急准备，及时开展处置，最大程度减轻了人民群众生命财产损失。但从近年来发生的重特大突发事件应对实践看，一定程度上还存在衔接机制不健全、部分应急预案针对性和可操作性不强、动态管理机制不到位等问题，有必要对新体制下应急预案编制、审批、备案、演练等各环节管理措施予以优化调整，进一步提升各级各类应急预案质量。

二、总体思路

《办法》修订工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党中央、国务院关于加强应急预案管理相关决策部署，立足国家应急管理新体制，依法健全完善各项工作措施，推动形成与全面建设社会主义现代化国家相适应的覆盖全面、衔接有序、管理规范、管用实用的应急预案体系。一是坚持依法依规，严格依据有关法律法规，做好与《突发事件应对法》《国家突发事件总体应急预案》修订的衔接；二是坚持务实管用，进一步细化实化加强应急预案管理的具体措施和手段；三是坚持问题导向，着力解决现行应急预案体系建设中的薄弱问题；四是坚持明确任务，理清各级人民政府及其有关部门在应急预案管理方面的工作任务；五是坚持突出基层，深入贯彻落实《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》有关要求，推动提升基层应急预案质量。

三、主要修订内容

现行《办法》共9章34条。《办法》修订稿对办法架构和条文进行了调整优化，共8章42条。主要修改内容如下：

（一）关于管理职责。突出了县级以上人民政府对本行政区域内应急预案管理工作的领导，明确了应急管理部门指导本行政区域内应急预案体系建设、综合协调各类应急预案衔接相关职责，压实了相关部门在本行业（领域）应急预案体系建设和管理方面的责任。

（二）关于预案体系。按照总体预案、事件预案、保障预案、联合预案、基层预案的逻辑对《办法》相关架构作进一步优化完善，明确将实践中各级各类应急预案涉及单位编制的工作手册、行动预案等作为支撑性文件纳入应急预案体系进行管理，并进一步规范相关概念、编制主体及重点内容。

 (三)关于编制准备。系统总结近年来应急预案编制经验做法，在应急预案编制前开展风险评估和应急资源调查的基础上，增加开展相关案例分析相关要求，结合实战经验做法，推动解决应急预案针对性、操作性和实用性不强等问题。

（四）关于报批流程。结合国家应急管理体制机制改革实际，对应急预案报批材料、审核内容等进行优化完善，并在流程设计中增加应急管理部门衔接审核、会签环节，推动落实应急管理部门综合协调各类应急预案衔接职责。

（五）关于备案管理。推动加强各级各类应急预案衔接，明确相关应急预案通过备案、抄送等形式告知应急管理部门。参照法规、规章备案经验做法，结合工作实际，明确应急预案备案材料清单，要求县级以上人民政府履行备案职责的部门建立备案制度，规范备案管理。

（六）关于预案演练。全面总结应急预案演练经验做法，鼓励应急预案印发前开展研究性或检验性演练，明确应急管理部门可结合实际组织开展应急演练检查评估，要求演练组织单位强化演练成果运用，推动解决演练实战性不够强、演练成效不够高等问题。

（七）关于信息化管理。适应现代信息技术发展趋势，总结提炼有关地方数字化应急预案推进工作经验，提出建立统一的应急预案数据库，明确了县级以上人民政府相关部门在应急预案数据库建设、数字化应急预案推广应用和应急演练模拟系统开发等方面的职责任务，推动应急预案数字化工作进程。

同时，依据有关规定明确了应急预案公布时限，完善评估修订和监督指导等要求，并对《办法》的解释主体进行了调整，对修订后的《办法》施行时间予以明确。此外，《办法》修订稿还对部分条文文字作了修改。

突发事件应急预案管理办法

(修订征求意见稿)

第一章   总  则

第一条 为规范突发事件应急预案（以下简称应急预案）管理，加强应急预案体系建设，增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，依据突发事件应对管理法等法律、行政法规，制定本办法。

第二条 本办法所称应急预案，是指各级人民政府及其部门、基层组织、机关、企业、事业单位和社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的方案。

第三条 应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、评估、修订、宣传、教育培训等工作，适用本办法。

第四条 应急预案管理遵循统一规划、综合协调、分类指导、分级负责、动态管理的原则。

第五条 县级以上人民政府统一领导本行政区域内应急预案体系建设和管理工作。

县级以上人民政府应急管理部门负责指导本行政区域内应急预案体系建设和管理工作，综合协调应急预案衔接工作；相关部门在各自职责范围内，负责本行业（领域）应急预案体系建设和管理工作。

第六条 国务院应急管理部门统筹协调各地区各部门应急预案数据库建设，推动实现应急预案数据共享共用。各地区各部门负责建设本行政区域、本行业（领域）应急预案数据库。

县级以上人民政府及其相关部门要注重运用信息化数字化智能化技术，推进应急预案管理理念、模式、手段、方法等创新，充分发挥应急预案在应对突发事件中的辅助决策作用。

第二章   分类与内容

第七条 按照制定主体划分，应急预案分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。

政府及其部门应急预案主要包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。

单位和基层组织应急预案主要包括机关、企业、事业单位、村民委员会、居民委员会、社会团体等编制的应急预案。

第八条 总体应急预案是应急预案体系的总纲，是人民政府组织应对突发事件的总体制度安排。

总体应急预案应当围绕突发事件事前、事中、事后全过程，主要明确应对工作涉及的基本原则、事件分类分级、预案体系构成、组织指挥体系与职责，以及风险防控、监测预警、处置救援、恢复重建、综合保障、预案管理等内容。

第九条 专项应急预案是人民政府为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急保障等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的方案。

部门应急预案是人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急保障等涉及部门工作而预先制定的方案。

第十条 针对突发事件应对的专项和部门应急预案，主要规定县级以上人民政府或有关部门相关突发事件应对工作的组织指挥体系和专项工作安排，不同层级的预案内容各有所侧重，涉及其他人民政府和部门（单位）任务的应当沟通一致后明确。

国家层面专项和部门应急预案侧重明确突发事件的应对原则、预案体系构成、组织指挥机制、预警分级和事件分级标准、分级响应及响应分级标准、信息报告要求、应急保障措施等，重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性。

省级专项和部门应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、预案体系构成、监测预警、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序、现场指挥部运行机制、市县级政府任务等，重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性和实用性。

市县级专项和部门应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险管控、监测预警、先期处置、信息报告、应急处置措施、现场管控、队伍物资保障及调动程序、主要任务、力量编成等内容，重点规范市（地）级和县级层面应对行动，落实相关任务，细化工作流程，体现应急处置的主体职能和针对性、可操作性。

第十一条 针对为突发事件应对工作提供通信、交通运输、医学救援、慈善捐赠、物资、能源、装备、资金以及新闻宣传、秩序维护、灾害救助等保障功能的专项和部门应急预案侧重明确组织指挥机制、主要任务、资源布局、不同种类和级别突发事件发生后的资源调用或应急响应程序、具体措施等内容。

针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的专项和部门应急预案，侧重明确需保护的关键功能和部位、风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复、应急联动等内容。

第十二条 重大活动主办或承办机构应当结合实际情况组织编制重大活动保障应急预案，侧重明确重大活动组织指挥体系、外围保障体系、预案体系构成、主要任务、活动安全风险隐患及防范措施、应急联动、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

第十三条 相邻、相近地方人民政府及其有关部门可以联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案，侧重明确人民政府及其部门间信息通报、组织指挥体系对接、处置措施衔接、应急资源共享等内容。

第十四条 国家有关部门和设区的市级以上地方人民政府可以结合行业（地区）风险评估实际，构建有关地区或重要基础设施面临的小概率、高风险、超常规巨灾情景，制定巨灾应急预案，统筹本地区、本系统巨灾应对与能力建设等工作。

第十五条 乡镇（街道）应急预案重点规范乡镇（街道）层面应对行动，侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、处置力量、现场管控、人员疏散与安置等内容，体现先期处置特点。

村（社区）应急预案应当简洁实用，侧重明确主要风险、联防联控、预警响应、先期处置、转移避险、可调配的应急资源等内容，突出快速、灵活的先期处置特点。

第十六条 单位应急预案可以结合本单位实际、存在的风险隐患和所承担任务，侧重明确应急响应责任人、主要任务、信息报告、预警响应、应急响应、先期处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

大型企业集团可根据相关标准规范和实际工作需要，参照国际惯例，建立本集团应急预案体系。

第十七条 应急预案涉及的有关部门机关和单位等可结合本地区、本部门和本单位具体情况编制应急工作手册，侧重明确对自身承担职责任务进一步分解细化的工作安排，明确主要任务、工作流程、具体责任人、联络方式和必要附件等。

应急救援队伍、保障力量等应当结合实际情况，针对需要参与突发事件应对的具体任务编制行动方案，侧重明确应急响应、指挥协同、力量编成、行动构想、综合保障、其他有关措施性要求等具体内容。

政府及其部门、有关单位和基层组织可根据应急预案，并针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情况下的应对措施、应急装备保障和自我保障等内容。

第三章   计划与编制

第十八条 县级以上人民政府应急管理部门应当会同相关部门，针对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，编制本行政区域应急预案制修订工作计划，报本级人民政府批准后实施。县级以上地方人民政府应急管理部门应当将本行政区域应急预案编制计划抄送上一级人民政府应急管理部门。

县级以上人民政府有关部门可以结合实际制定本行业（领域）应急预案编制计划，并抄送上一级相应部门和同级应急管理部门。

单位和基层组织可根据应对突发事件需要，制定本单位、本基层组织应急预案编制计划。

应急预案编制计划应当根据国民经济和社会发展规划、突发事件应对工作实际，适时予以调整。

第十九条 县级以上人民政府总体应急预案由本级人民政府应急管理部门组织编制，专项应急预案由本级人民政府相关类别突发事件应对牵头部门组织编制。县级以上人民政府部门应急预案，乡级人民政府、单位和基层组织等应急预案由有关制定单位组织编制。

第二十条 应急预案编制部门和单位根据需要组成应急预案编制工作小组，吸收相关部门和单位人员、有关专家及有现场处置与救援经验的人员参加。编制工作小组组长由应急预案编制部门或单位有关负责人担任。

第二十一条 编制应急预案应当依据有关法律、法规、规章和标准，紧密结合实际，在开展风险评估、组织资源调查、剖析相关案例的基础上进行。

风险评估，主要是识别突发事件风险及其可能产生的后果和次生（衍生）灾害事件，评估可能造成的危害程度和影响范围等。

资源调查，主要是对本地区、本单位应对突发事件可用的应急队伍、装备、物资、场所和通过改造可以利用的应急资源状况，合作区域内可以请求援助的应急资源状况，重要基础设施容灾保障及备用状况，以及可以通过潜力转换提供应急资源的状况，为制定应急响应措施提供依据。必要时，也可根据突发事件应对需要，对本地区相关单位和居民所掌握的应急资源情况进行调查。

案例分析，主要是对典型突发事件的发生演化规律、造成的后果和处置与救援等情况进行复盘研究，必要时构建突发事件情景，总结经验教训，清晰应对流程、职责任务和应对措施，为制定应急预案提供参考借鉴。

第二十二条 政府及其有关部门在应急预案编制过程中，应当广泛听取有关部门、单位的意见，组织有关专家进行论证，做好与相关应急预案衔接。涉及其他单位职责的，应当书面征求意见。必要时，向社会公开征求意见。

单位和基层组织应急预案编制过程中，应根据法律、行政法规要求或实际需要，征求相关公民、法人或其他组织的意见。

第四章   审批、备案、公布

第二十三条 应急预案编制工作小组或牵头单位应当将应急预案送审稿、征求意见情况、编制工作说明等有关材料报送应急预案审批单位。因保密等原因需要发布应急预案简本的，应当将应急预案简本一起报送审批。

第二十四条 应急预案审核内容主要包括：

（一）预案是否符合有关法律、法规、规章和标准等规定；

（二）是否与有关应急预案有效衔接并符合上位预案要求；

（三）框架结构是否清晰合理，主体内容是否完备；

（四）组织指挥体系与责任分工是否合理明确，应急响应级别设计是否合理，应对措施是否具体简明、管用可行；

（五）各方面意见是否一致；

（六）其他需要审核的有关内容。

第二十五条 国家总体应急预案报国务院审批，以国务院名义印发；专项应急预案由预案编制牵头部门送应急管理部衔接协调后，报国务院审批，以国务院办公厅名义印发；部门应急预案由部门会议审议决定，以部门名义印发，涉及其他部门职责的，可与相关部门联合印发，必要时，可以由国务院办公厅转发。

地方各级人民政府总体应急预案应当经本级人民政府常务会议审议，以本级人民政府名义印发；专项应急预案应当按照程序送本级应急管理部门衔接协调，报本级人民政府审批，必要时经本级人民政府常务会议或专题会议审议，以本级人民政府办公厅（室）名义印发；部门应急预案审批印发程序按照本级人民政府和上级有关部门的应急预案管理有关规定执行。

重大活动保障应急预案、巨灾应急预案由本级人民政府或部门审批，跨行政区域联合应急预案审批由相关人民政府或其授权的部门协商确定，并参照政府专项应急预案或部门应急预案管理。

单位和基层组织应急预案须经本单位或基层组织主要负责人签发，以本单位或基层组织名义印发，审批方式根据所在地人民政府及有关行业管理部门规定和实际情况确定。

第二十六条 应急预案审批单位应当在应急预案印发后的20个工作日内，将应急预案正式印发文本（含电子文本）及编制说明，依照下列规定向有关单位备案或抄送有关部门：

（一）县级以上地方人民政府总体应急预案报上一级人民政府备案，径送上一级应急管理部门，同时抄送有关部门。

（二）县级以上地方人民政府专项应急预案报上一级相应部门备案，并抄送上一级应急管理部门和有关部门。

（三）部门应急预案报本级人民政府备案，径送本级应急管理部门，同时抄送有关部门。

（四）联合应急预案按所涉及区域抄送本地区上一级或共同上一级人民政府的应急管理部门和有关部门。

（五）涉及需要与所在地人民政府联合应急处置的中央单位应急预案，应当报所在地县级人民政府备案，并抄送同级应急管理部门和突发事件牵头部门。

（六）乡镇（街道）应急预案报上一级人民政府备案，径送上一级人民政府应急管理部门，同时抄送有关部门。村（社区）应急预案报乡镇（街道）备案。

（七）中央企业集团总体应急预案报应急管理部备案，抄送企业主管机构和行业主管、监管部门；有关专项应急预案向国家突发事件应对牵头部门备案，抄送应急管理部、企业主管机构、行业主管、监管部门等有关单位。中央企业集团所属单位、权属企业的应急预案按管理权限报所在地人民政府应急管理部门或企业主管机构、行业主管、监管部门备案。

法律、法规另有规定的从其规定。

第二十七条 国务院履行应急预案备案管理职责的部门和省级人民政府应当建立应急预案备案管理制度，县级以上地方人民政府有关部门完善实施办法，指导、督促有关部门、单位做好应急预案备案工作。

第二十八条 政府及其部门应急预案应当在正式印发后30日内向社会公布，单位和基层组织应急预案应当在正式印发后30日内向本单位以及可能受影响的其他单位和地区公布。法律、法规另有规定的，或确需保密的应急预案，按有关规定执行。

第五章　 培训、宣传、演练

第二十九条 应急预案公布后，其编制单位应做好组织实施和解读工作，着重解读应急预案编制或修订背景、组织指挥体系、应急工作机制、风险防范和应对措施以及涉及公众利益的重要事项等，并跟踪应急预案落实情况，了解有关方面和社会公众的意见建议。

第三十条 应急预案编制单位应当通过编发培训材料、举办培训班、开展工作研讨等方式，对与应急预案实施密切相关的管理人员、专业救援人员等组织培训。

各级人民政府及其有关部门应当将应急预案培训作为有关业务培训的重要内容，纳入领导干部、公务员、应急管理干部等日常培训内容。

第三十一条 对需要公众广泛参与的非涉密的应急预案，编制单位应当充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体进行宣传，制作通俗易懂、好记管用的宣传普及材料，向公众免费发放。

第三十二条 应急预案编制单位应当建立应急预案演练制度，通过采取形式多样的方式方法，对应急预案所涉及的单位、人员、装备、设施等组织演练。通过演练发现问题、解决问题，进一步修改完善应急预案。

政府专项应急预案、部门应急预案每3年至少进行一次演练。

地震、台风、风暴潮、洪涝、山洪、滑坡、泥石流、森林草原火灾等自然灾害易发区域所在地人民政府，重要基础设施和城市供水、供电、供气、供油、供热等生命线工程经营管理单位，矿山、金属冶炼、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品生产、经营、使用、储存、运输、废弃处置单位，公共交通工具、公共场所和医院、学校等人员密集场所的经营单位或者管理单位等，应当有针对性地经常组织开展应急预案演练。

第三十三条 加强应急预案演练评估，主要内容包括：演练的执行情况，应急预案的实用性和可操作性，指挥协调和应急联动机制运行情况，应对措施的针对性和有效性，应急装备、器材和设施的适用性，以及完善应急预案、做好应急准备等方面的意见和建议。

有关部门加强对主管、监管的行业、领域应急预案演练的检查和评估。应急管理部门会同有关部门组织对本级人民政府有关部门和下级人民政府及其有关部门组织的应急预案演练情况进行检查和评估。

鼓励委托第三方进行应急预案演练评估。

第六章   评估与修订

第三十四条 应急预案编制单位应当建立应急预案定期评估制度，重点分析应急预案内容的针对性、实用性和可操作性等，并根据评估情况提出修订应急预案意见，实现应急预案的动态更新优化。

县级以上地方人民政府及有关部门应急预案原则上每5年评估一次。应急预案的评估工作，可以委托第三方专业机构组织实施。

第三十五条 有下列情形之一的，应当及时修订应急预案：

（一）有关法律、行政法规、规章、标准、上位预案中的有关规定发生变化的；

（二）应急指挥机构及其职责发生重大调整的；

（三）面临的风险发生重大变化的；

（四）重要应急资源发生重大变化的；

（五）预案中的其他重要信息发生变化的；

（六）在突发事件实际应对和应急演练中发现问题需要作出重大调整的；

（七）应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。

第三十六条 应急预案修订如涉及组织指挥体系与职责、应急响应程序、主要应对措施等重要内容的，应参照本办法规定的应急预案编制、审批、公布、备案等程序组织进行。

第三十七条 各级人民政府及其部门、企事业单位、社会组织、公民等对有关应急预案修订工作提出意见建议，有关应急预案编制单位要及时研究。

第七章   有关保障

第三十八条 各级人民政府及其有关部门、各有关单位要指定专门机构和人员负责应急预案管理相关工作，将应急预案规划、编制、审批、发布、备案、演练、评估、修订、宣传、教育培训等所需经费纳入预算统筹安排。

第三十九条 县级以上人民政府及其有关部门应对本行政区域、本行业（领域）应急预案管理工作加强指导和监督。国务院有关部门可根据需要编写应急预案编制指南，指导本行业（领域）应急预案编制工作。

第八章   附  则

第四十条 国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门、大型企业集团等可根据实际情况，制定相关应急预案管理实施办法。

第四十一条 本办法由国务院应急管理部门负责解释。

第四十二条 本办法自印发之日起施行。《突发事件应急预案管理办法》